Агрозаконодательство-2012

Уходящий 2012 год принес российскому агробизнесу ряд важных регуляторных новаций с далеко идущими последствиями. Разумеется, под их действие подпадают и участники кормового рынка.


Пожалуй, самым важным аграрным документом года стала Государственная программа развития сельского хозяйства 2013-2020. Правительство утвердило ее 14 июля 2012 года. Этому предшествовало долгое и напряженное обсуждение фундаментального документа, немало обострившееся в связи с вступлением нашей страны в ВТО. Практически всю вторую половину 2011 года Минсельхоз отчаянно торговался с Минфином и Минэкономразвития за необходимый объем господдержки АПК. Естественно, результаты затяжного спора о приоритетах сложились не в пользу аграриев. В итоге финансирование программы было сокращено с первоначальных 2,1 до 1,5 трлн. руб.

Программой чиновники зафиксировали такие магистральные цели, как развитие растениеводства и животноводства (особенно мясного), переработки и реализации сельхозпродукции, поддержка малых форм хозяйствования, технологическая модернизация агропрома, социальное развитие села, плодородие и мелиорация сельхозземель.

Реализация установленных целевых индикаторов обойдется Минсельхозу в 1 трлн. 423,8 млрд. руб., Россельхознадзору – в 85 млрд. 887,5 млн. руб. При этом планируется, что финансовый вклад субъектов в развитие сельского хозяйства превысит 770 млрд. руб. По расчетам Минсельхоза, 8 программных лет выведут наших сельхозпроизводителей на 115 млн. тонн зерна (из них 30 – на экспорт), 14,1 млн. тонн мяса и 38,2 млн. тонн молока в год.

С этого года отечественный агросектор подпадает под действие международных документов ВТО. Это уже оказало немалое влияние на законодательный и, как следствие, инвестиционный климат данной сферы. Соглашение ВТО по сельскому хозяйству обеспечивает свободный доступ импорта на рынок страны-участницы, ограничивая при этом господдержку агросектора и экспортное субсидирование. Присоединение к нему поставило перед властью вопрос о пересмотре поддержки аграриев в сторону непрямых мер «зеленой корзины». Госпрограммой 2013-2020 уже оговорен ряд мер по развитию инфраструктуры села.

Однако парламентарии пошли еще дальше и разработали законопроект о поддержке неблагоприятных для ведения сельского хозяйства регионов.  Напомним, такая поддержка относится к «зеленой» группе мер и правилами ВТО никак не ограничивается. Проектом вводятся изменения в федеральный закон "О развитии сельского хозяйства", как и само понятие "неблагоприятный регион для ведения сельского хозяйства". При этом порядок и критерии отнесения таковых к неблагоприятным определит правительство. В Госдуму законопроект был внесен 16 октября, а 23 ноября принят в первом чтении. Документ является частью правительственного плана действий по адаптации нашей экономики к ВТО. Некоторые специалисты утверждают, что неблагоприятными для сельхозпроизводства можно признать 2/3 территории России. Сейчас отраслевые союзы и эксперты думают над критериями определения аграрно неблагополучных территорий и формируют соответствующие предложения правительству.

Также вместе с ВТО в жизнь отечественного АПК пришло Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм» (SPS). В соответствии с ним мы обязаны максимально синхронизировать свои национальные санитарные и фитосанитарные стандарты с международными. Любые нормативные зазоры между ними должны иметь четкое научное обоснование. То, что бремя доказательства лежит на импортере, а не на экспортере, вызывает у людей множество опасений. По их мнению, это открывает ГМ-продукции широкую дорогу на российский рынок. Впрочем, директор департамента торговых переговоров Минэкономразвития Максим Медведков с такой точкой зрения категорически не согласен. Тем не менее, в отраслевых кругах все же заговорили о необходимости технического и законодательного регулирования оборота генетически модифицированных культур.


Сихронизации с международной фитосанитарной практикой подлежит и проект федерального закона «О карантине растений», принятый Госдумой в первом чтении 24 апреля. Парламентарии вернулись к нему в период осенней сессии, но второе чтение отложили на февраль 2013 года. Во всяком случае, такая информация содержится в плане законопроектной деятельности Госдумы на предстоящую весеннюю сессию.

Документ призван заменить собой неэффективно работающий закон от 2000 года. В частности, новый закон отменяет необходимость карантинных сертификатов при перевозке внутри страны, допускает к исследованиям  негосударственные лаборатории,  устанавливает предельные тарифы на обязательные услуги и т.д. Больше всего споров вызвали разделение полномочий по карантину растений между несколькими федеральными органами (чревато неэффективностью) и создание автоматизированной компьютерной системы управления фитосанитарными рисками (приведет к ошибкам).

Еще более проблемным оказался злополучный законопроект «О ветеринарии», который вот уже три года безуспешно пытается сменить своего предшественника от 1993 года. Несмотря на завидное количество обсуждений, претерпевший свыше полутора десятков редакций проект до сих пор не принят. Срок утверждения прогнозировать невозможно, потому что в плане законопроектной деятельности Госдумы на весеннюю сессию он отсутствует. В осеннем плане он тоже не значился. В документах Комитета Госдумы по аграрным вопросам содержится лишь расплывчатое указание на это, что в течение 2012 года его разработка будет продолжена.

Виной всему принципиальный характер разногласий заинтересованных ведомств и иных сторон. В предложенной к обсуждению редакции закон не ведет к восстановлению единой и внятной системы ветеринарного госнадзора. Напомним, после административной реформы 2004 года в России функции ветконтроля получило множество инстанций: Минсельхоз и Россельхознадзор, региональные ветслужбы и ветеринарные структуры спецслужб (ФСБ, МВД, УФСИН, армия и т. д.). По мнению пресс-секретаря Россельхознадзора Алексея Алексеенко, попытки государства сэкономить на сокращении ветслужбы уже вышли ему боком, приведя к несравнимо более обременительным для бюджета последствиям, как борьба со вспышками АЧС.

Агробизнес настаивает на переведении ветеринарного контроля и надзора из ведения субъектов на федеральный уровень. «В регионах существует лобби, бизнес которого — оборот ветеринарных справок, который оценивается в 5-6 млрд руб. в год по всей стране, - заявил недавно президент «Мираторга» Виктор Линник в интервью газете «Ведомости». - Хотя сами эти бумажки в реальности ничего не дают — ни прослеживаемости, откуда товар, ни биологической безопасности. Только дополнительная нагрузка на нас — производителей». Несколько облегчить административную нагрузку призвана единая информационная система. Она обеспечит свободный доступ к сведениям о животных, ветеринарной экспертизе и сертификации, о заразных болезнях и лекарственных препаратах, о профилактических и лечебных мероприятиях.
 
После года более чем напряженного обсуждения проекта в начале апреля 2012 г. Минсельхоз внес в правительство. 13 апреля он был вынесен на общественную экспертизу на сайте правительства. Правда, особой активности в этом вопросе аграрии не проявили. По истечении положенных 30 дней Минсельхоз поддержал ряд уточнений по формулировкам. Но отраслевые ассоциации законопроект по-прежнему не устраивает, ведь на уровне жонглирования редакциями единство ветслужбы не восстановить. «Если законопроект будет принят в данном виде, это будет означать фактический крах ветеринарной службы Российской Федерации», - уверен ответственный секретарь Российской ветеринарной ассоциации Сергей Лахтюхов.

Еще более драматична судьба проекта федерального закона «Об аквакультуре». Его не могут принять вот уже 13 лет. Все это время отечественные рыбоводы остаются за бортом закона. Конечно, это подрывает инвестиционную привлекательность отрасли. Камнем преткновения документа стало отнесение аквакультуры к сельхоздеятельности. На этом настаивает как Минсельхоз, так и сами аквафермеры. Большим разочарованием для них стало ноябрьское решение вице-премьера Аркадия Дворковича об исключении из законопроекта отраслевого позиционирования аквакультуры. Многомесячная работа над проектом пошла насмарку и он фактически был отброшен к первоначальному состоянию.

Не теряет остроты больной вопрос о собственности объектов аквакультуры. Несмотря на четкую позицию рыбоводного сообщества, в тексте закона он до сих пор не отражен. Производители не имеют имущественных прав ни на выращенную ими рыбу, ни на земельные участки. Между тем остальные сельхозтоваропроизводители, например, имеют возможность кредитоваться под залог своей земли. Потому-то наши рыбоводы, поставленные в жесткие условия не «благодаря», а «вопреки», производят всего около 140 тыс. тонн продукции в год. В то же время в соседнем Китае аквакультура приносит более 40 млн. тонн гидробионтов в год, часть из которых экспортируется.

 25 марта 2011 года проект закона «Об аквакультуре» Госдума приняла в первом чтении, а в августе того же года Росрыболовство вынесло его на общественное обсуждение. До сих пор документ пробуксовывает из-за принциальных межведомственных разногласий, поэтому в Госдуму так и не внесен. Ускорению процесса не помогло даже вмешательство высшего руководства страны в лице премьер-министра Дмитрия Медведева. Напомним, еще в июле он потребовал от законодателей успеть принять закон в осеннюю сессию. Многочисленным обещаниям, то и дело мелькавшим в СМИ с этого времени, так и не суждено было сбыться. Согласно расписанию весенней сессии Госдумы второе чтение документа-долгостроя намечено на июнь 2013 года.

Под занавес года из-за отсутствия согласованной позиции между ведомствами был отложен еще один законопроект  - «О зерне и продуктах его переработки». Как известно, Минсельхоз разработал его и направил в правительство еще в феврале. Документ направлен на развитие производства и экспорта зерна и зернопродуктов, формирование конкурентной среды на зерновом рынке, совершенствование госконтроля и учета в этой сфере. Последнее предполагается реализовать через создание единой государственной информационной системы учета зерна.

В середине декабря в Минюст направился проект федерального закона «О зерновых товарных складах общего пользования». Он призван создать условия для полноценного развития рынка услуг по складскому хранению зерна и систему независимого контроля за деятельностью элеваторов.


Согласно правительственному плану законопроектной деятельности в 2013 году Минсельхоз обязан внести в Госдуму 6 законопроектов. В апреле в Госдуму должны быть внесены уже представленные в правительство проекты законов «О внесении изменений в Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", «О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленных на совершенствование законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, а также усиление уголовной и административной ответственности за нарушения в этой области».

В сентябре правительство должно будет увидеть законопроекты «О внесении изменений в Федеральный закон "О семеноводстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования в области семеноводства), «О внесении изменений в Федеральный закон "О племенном животноводстве" (в части разграничения и уточнения полномочий Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области племенного животноводства) и «О внесении изменений в Федеральный закон "О семеноводстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования в области семеноводства). В Госдуму их планируется направить через месяц, в ноябре.

В ходе предстоящей весенней сессии Комитет Госдумы по аграрным вопросам будет работать над 12 законопроектами.

В январе парламентарии рассмотрят проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (в части особенностей банкротства сельскохозяйственных организаций).

На февраль намечены три законопроекта: «О внесении изменения в статью 121 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в части расширения перечня случаев предоставления без проведения торгов в аренду земельных участков, образованных в счет невостребованных земельных долей), «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в части обеспечения безопасной утилизации самоходных сельскохозяйственных и лесохозяйственных машин, строительной и дорожной техники» и «О карантине растений» (второе чтение).

Еще три – на март: «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", «О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в части установления особенностей оборота земель отгонного животноводства), «О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в части установления особенностей оборота земель отгонного животноводства).

На апрель запланировано рассмотрение одного документа - «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» (в части создания дополнительных гарантий целевого использования земель племенных заводов, племенных репродукторов и генофондных хозяйств).

«Майскую тройку» составят законопроекты «О внесении изменений в статью 24 Земельного кодекса Российской Федерации, в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в статью 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в части предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в безвозмездное срочное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока и их общинам), «О внесении изменений в статью 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации» (в части установления порядка предоставления земельных участков для жилищного строительства молодым специалистам, работающим в сельской местности) и «О национальной промышленной политике в Российской Федерации».

Напоследок, в июне Комитетом будет рассмотрен проект закона «О ценовой политике на продовольственном рынке».


А сейчас самое время сузить угол зрения до специализированных документов кормовой сферы. В 2012 году в отраслевых кругах достаточно активно обсуждались вопиющие несовершенства недавно принятых в России ГОСТов на кормовое зерно. Как известно, с 1 июля 2011 года были введены национальные стандарты на кормовые кукурузу, сорго, овес, тритикале и ячмень. С 1 января 2012 года начали действовать технические условия на кормовые рожь и пшеницу. Все они разработаны ВНИИ кормов им. Вильямса.

Между тем ряд экспертов считает, что допущенные в этих ГОСТах грубые ошибки ставят крест на их практическом применении. В частности, такого мнения придерживаются заведующая отделом стандартизации ВНИИКП Светлана Труфанова и главный технолог ФГБУ "Центр оценки качества зерна" Галина Золоева.

Прежде всего, недоумение специалистов вызывает приведенная в стандартах классификация кормового зерна и отсутствие единой терминологии. Тем самым затруднено выполнение ключевых функций данных стандартов - формирование однородных партий при хранении, проведение анализов и адекватное декларирование. Классообразующие показатели (сырой протеин, сырая зола, сырая клетчатка, содержание обменной энергии) порой выражены взаимоисключающими значениями. Отсутствует единство мер измерения: для ржи, пшеницы, кукурузы и сорго нормативное содержание сухого вещества приведено в процентах, а для овса и ячменя - в г/кг. В ГОСТе на кормовое тритикале в процентах измеряется сухое состояние, а остальные состояния – в г/кг. Для ржи и пшеницы среди критериев безопасности вдруг оказались показатели по питательности.

При этом, по словам Золоевой, совершенно не нормируются такие важные показатели, как содержание испорченных зерен, общая токсичность (хотя сегодня 60% российского зерна слаботоксично), потемнение цвета для овса и ячменя, а также методы контроля фузариоза для ячменя, тритикале и ржи.

Еще ранее Светлана Труфанова на примере ГОСТа на овес резко раскритиковала абсурдную практику ограничения показателей по верхней границе, в результате чего деклассируется более качественное зерно.

В июле специалисты направили коллективное обращение в Росстандарт и Минсельхоз с просьбой о приостановке действия этих ГОСТов до полного устранения выявленных недостатков. По данным ФГБУ «Центр оценки качества зерна», Росстандарт принял их поправки к рассмотрению.

Тем временем ВНИИ кормов им. Вильямса уже разработал новые проекты ГОСТов  - на кормовые бобы, люпин, горох и вику, а также первые редакции стандартов на сено и сенаж. Остается надеяться, что на этот раз отрасль присмотрится к ним до, а не после принятия. По трем стандартам комбикормщики уже опоздали – ГОСТы на люпин, горох и вику вступают в действие с 1 января 2013 года.


Несмотря на откровенно слабую результативность и явно промежуточный характер, проведенная в 2012 году над аграрным законодательством работа была довольно плотной. Чего нельзя сказать о документационном регламентировании кормового сектора - в уходящем году оно очевидно стагнировало. Активизация комбикормового бизнес-сообщества в работе над небезызвестными кормовыми  регламентами во второй половине 2011 и первой половине 2012 года стала неким шагом вперед. Год назад оптимисты даже озвучивали предложение разработать специальный закон о кормах и кормовых добавках на основе европейского кормового законодательства и будущего административного регламента. Но случившееся со страной в августе вступление в ВТО резко откинуло эту работу на два шага назад.

Историю обсуждения проектов двух основополагающих для отрасли документов – Административного регламента Россельхознадзора по госрегистрации кормовых добавок и Технического регламента Таможенного союза о безопасности кормов и кормовых добавок – ИА SoyaNews освещает с самого начала. Здесь мы по праву стали первопроходцами, оставив далеко позади другие отраслевые СМИ. Особенно - по подробности изложения.

Поэтому не будем углубляться в повторение уже пройденного. Достаточно сказать, что судьбы двух регламентов так тесно переплелись, что окончательно соединились. Теперь к проекту регламента Россельхознадзора по госрегистрации кормовых добавок, претерпевшему в 2011 году аж 7 редакций, чиновники вернутся только принятия Техрегламента ТС о безопасности кормов и кормовых добавок. Так им велит общеизвестный принцип верховенства международного права над национальным. Ведь в обоих документах должно быть выдержано единство терминологии. А как раз с этим у разработчиков и есть проблемы.

Как мы уже не раз писали, главной терминологической коллизией техрегламента (помимо целого ряда других существенных недостатков) является вопрос отнесения БВМК к кормовым добавкам, которые подлежат обязательной регистрации. Несмотря на авторитет уважаемых отраслевых экспертов и действующей европейской практики, Россельхознадзор наотрез отказывался освободить эту продукцию от регистрации.

Когда же упрямое ведомство наконец согласилось, в позу встала Белоруссия. За счет географического положения данный административный барьер приносит ей неплохую прибыль. Ведь значительная часть союзного импорта идет через белорусскую таможенную границу. В преддверии июньского совещания Комиссии Таможенного союза по техрегламенту Союз комбикормщиков обратился в Европейскую ассоциацию операторов рынка кормовых добавок и премиксов (FEFANA) и заручился ее поддержкой. После чего документ направился на внутригосударственное согласование.

Но затем на и без того шаткое здание регулирования комбикормовой сферы был надстроен очередной этаж международных норм – нормы ВТО. Это событие обнулило все счетчики внесенных бизнесом и ведомствами предложений, и весь процесс пошел заново. Если ранее работу над техрегламентом планировалось завершить к середине 2012 года, то сегодня его принятие снова отложено на неопределенный срок. Во всяком случае, ИА SoyaNews стало известно, что отдел комбикормов Департамента животноводства и племенного дела Минсельхоза в очередной раз собирает замечания и предложения участников рынка по улучшению регламента. В ЕврАзЭС пришло новое поколение чиновников, незнакомых с существом вопроса.

Между тем, напомним, выводы о недостаточной нормотворческой активности, инертности комбикормщиков стали общим местом кулуарных разговоров. Месяцы проходят, а конструктивные предложения неравнодушных к судьбе отрасли людей снова и снова не учитываются. Происходит это по разным причинам, в том числе – из-за неэффективного лоббирования интересов кормового бизнеса. Если так пойдет и дальше, люди просто потеряют терпение. Ну а пока народ, как обычно, безмолвствует.