Российское правительство объявило войну "откатам"
С 2014г. в России вступят в силу новые правила госзакупок, которые содержатся в законе о федеральной контрактной системе (ФКС). Принятию этого документа, как известно, предшествовали долгие споры между Министерством экономического развития и Федеральной антимонопольной службой (ФАС) РФ по многим пунктам нового закона.
24.05.2013
Источник: rbc.ru
Попробуем выяснить, насколько хорош новый свод правил и чем он принципиально отличается от действующего закона о госзакупках. И, конечно, постараемся найти ответы на самые главные вопросы: позволит ли новый закон повысить прозрачность закупок и сократить масштабы коррупции в стране?
Давно назревшая реформа
Реформировать действующую систему госзакупок еще в ноябре 2010г. поручил Дмитрий Медведев, будучи президентом РФ. В послании Федеральному собранию он заявил, что только по самым скромным оценкам, нецелевые расходы при госзакупках, включая воровство и "откаты", составляет не менее 1 трлн руб. в год. А это около 15% от ежегодного объема госзакупок. Сведения о среднем размере "отката" при госзакупках, по понятным причинам, доподлинно неизвестны. Однако эксперты ранее сообщали, что речь идет о 20-50% от стоимости закупки.
Действующий в России с 2006г. федеральный закон о госзакупках №94-ФЗ нередко подвергался критике со стороны чиновников, экспертов и самих участников закупок. В частности, представители министерств и ведомств сетовали на то, что нормы закона в ряде случаев не позволяют заказчикам отобрать качественную продукцию или услугу, поскольку фактически единственным критерием отбора поставщиков является минимальная цена.
Одного этого критерия оказывается недостаточно, когда речь идет, например, о закупках сложной техники с длительным сроком эксплуатации. Конкретный станок или комбайн может стоить дешевле своих российских и зарубежных аналогов, но при этом иметь более короткий срок службы. Качество работы и сервисного обслуживания дешевых станков также может оставлять желать лучшего.
Прозрачность закупок
Однако нельзя сказать, что в действующей системе госзакупок сплошные недостатки. Эксперты выяснили, что при всех несовершенствах старого закона российская система электронных закупок сейчас функционирует неплохо. Министр по вопросам открытого правительства Михаил Абызов рассказал РБК, что члены экспертного совета при правительстве провели анализ эффективности действующей системы закупок федеральных и региональных органов исполнительной власти за 2012г.
"По результатам анализа выявлены недостатки, которые необходимо устранить. Исследование также показывает, как в целом работает формат электронных госзакупок. Предварительно можно сказать, что данный формат работает неплохо", - сказал М.Абызов, добавив, что результаты исследования будут обнародованы в ближайшее время.
По словам министра, единый общероссийский интернет-портал госзакупок обеспечивает их прозрачность, что позволяет экспертам оперативно анализировать систему и выявлять ее недочеты. Устранить их планируется в рамках разработки нормативно-правовых актов, которые дополнят закон о ФКС.
Как рассказал РБК руководитель рабочей группы по ФКС экспертного совета при правительстве РФ, первый проректор ВШЭ Александр Шамрин, в рамках деятельности совета были проанализированы случаи, когда заказчик сознательно или случайно допускает искажения при публикации извещения о закупке на официальном сайте путем использования букв латинского алфавита, пробелов в середине слова и т.д.
"Ввиду того, что эти искажения не позволяют отыскать на официальном сайте информацию о предстоящих закупках, в рамках исследования такие закупки названы "слепыми", - отметил А.Шамрин.
Новые правила
Предполагается, что ФКС вберет в себя все лучшее от нынешнего закона. В частности, электронные аукционы, являющиеся ядром действующего закона, останутся основным способом закупок типовых товаров и при новой системе. В дополнение к старым способам осуществления госзакупок также вводится ряд новых: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.
В рамках конкурсов и других процедур у заказчиков появится возможность устанавливать дополнительные критерии отбора поставщиков товаров: срок службы оборудования, затраты на его эксплуатацию и сервисное обслуживание. Таким образом, цена уже не будет единственным критерием отбора.
Законом также вводится предварительная квалификация участников конкурсов. Это означает, что к конкурсу могут быть допущены только те поставщики, которые соответствуют определенным требованиям, включая наличие необходимых финансовых ресурсов, оборудования, специалистов.
Ранее представители ФАС высказывали опасения, что предварительная квалификация может быть использована недобросовестными заказчиками для отбора "своих" поставщиков. Однако, как отмечает главный экономист "Уралсиб кэпитал" Алексей Девятов, во многих случаях предварительная квалификация необходима, чтобы отсечь заведомо неквалифицированных подрядчиков.
"На практике при применении закона 94-ФЗ нередкими были случаи, когда никому не известные компании, не обладающие ресурсами для исполнения контрактов, выигрывали конкурсы за счет демпинга по цене, а потом предлагали субподряды проигравшим квалифицированным компаниям, которые те должны были исполнять и вовсе за три копейки, часто себе в убыток. Предквалификация участников позволит бороться с компаниями-однодневками, основная цель которых стать посредником между государством и квалифицированными исполнителями и заработать на этом", - поясняет А.Девятов.
Борьба с "откатами"
Одно из главных отличий закона о ФКС от действующего состоит в том, что новый документ будет регулировать не только стадию размещения госзаказа, но также этапы прогнозирования, планирования, мониторинга и оценки эффективности закупок. Согласно новым правилам, госструктуры будут обязаны обосновывать начальную цену контракта и способ определения поставщика.
Особое внимание в законе уделяется государственному и общественному контролю за госзакупками. На первом этапе в 2014-2015гг. обязательному общественному обсуждению будут подлежать закупки на сумму свыше 1 млрд руб.
Недавно глава МЭР Андрей Белоусов заявил, что благодаря улучшению контроля за госзакупками ФКС позволит ликвидировать "откаты". "Если все удастся исполнить, "откаты" станут практически невозможны", - сказал министр. Он отметил, что в соответствии с новым законом будет жестко выстроена система контроля за поставщиками и исполнением заказа по существу.
С мнением министра в целом согласны и эксперты. "Публичность и доступность информации о планах госструктур по закупкам, об этапах отбора поставщиков и о самих поставщиках, о заключении с ними контрактов, об исполнении заключенных контрактов и об итогах исполненных контрактов - все это должно привести к увеличению контроля и уменьшению коррупции в сфере госзакупок", - считает юрист Московской коллегии адвокатов "Князев и партнеры" Денис Скрябин.
Между тем некоторые эксперты отмечают, что лазейки для недобросовестных участников госзакупок в новом законе еще остаются. "Я думаю, что в определенной степени добиться снижения "откатов" удастся за счет большей прозрачности и большего контроля со стороны общества. Тем не менее в законе остается много лазеек, связанных с механизмами формирования начальных цен, критериями отбора поставщиков, отсутствием четких критериев оценки эффективности закупок. Поэтому кардинального прорыва в этой сфере я не жду", - отмечает А.Девятов.
Руководитель коллегии адвокатов "Комиссаров и партнеры" Андрей Комиссаров считает, что механизмы общественного контроля и эффективности расходования бюджетных средств вряд ли остановят недобросовестных госслужащих, которые изначально преследуют цель получить "откат".
"Единственное, к чему могут привести эти меры - бОльшая осторожность заказчиков при формировании схемы "отката" и подбора желаемых участников торгов", - полагает юрист. Вместе с тем, по его словам, новый закон содержит и явно антикоррупционные положения об ответственности должностных лиц, осуществляющих закупку, и поставщиков непосредственно за результат, а также требования о раскрытии в отдельных случаях конечных собственников или бенефициаров компаний.
Чудо сразу не произойдет
И эксперты, и чиновники отмечают: не стоит ожидать, что с 1 января 2014г. новая система ФКС заработает в полноформатном масштабе. "Революции с внедрением ФКС не произойдет. Это начало большой системной работы по запуску новой системы госзакупок. Когда система ФКС устранит существующие недостатки? Точно не в первые месяцы", - считает М.Абызов. Он отмечает, что новая система является более современной и качественной, но также более сложной.
"Новая система предъявляет совсем другие требования к персоналу и к регламентам работы подразделений министерств и ведомств, отвечающих за госрасходы. Это означает, что на этапе запуска системы потребуются серьезные дополнительные усилия со стороны министерств, ведомств и госчиновников, ответственных за закупки. Думаю, с этими задачами министерства и ведомства справятся", - сказал М.Абызов.
Он напомнил, что в ближайшие полгода планируется подготовить качественную нормативную базу во исполнение ФКС, а также провести переподготовку персонала ведомств. "Тогда этап запуска системы, помимо дополнительной нагрузки, начнет сразу же приносить дополнительную эффективность", - полагает министр.
По мнению А.Шамрина, настройка системы ФКС потребует около трех лет. "Основное время потребуется на создание и внедрение единой информационной системы, которая обеспечит реализацию всех новаций, предусмотренных законом о ФКС", - отмечает он.
Давно назревшая реформа
Реформировать действующую систему госзакупок еще в ноябре 2010г. поручил Дмитрий Медведев, будучи президентом РФ. В послании Федеральному собранию он заявил, что только по самым скромным оценкам, нецелевые расходы при госзакупках, включая воровство и "откаты", составляет не менее 1 трлн руб. в год. А это около 15% от ежегодного объема госзакупок. Сведения о среднем размере "отката" при госзакупках, по понятным причинам, доподлинно неизвестны. Однако эксперты ранее сообщали, что речь идет о 20-50% от стоимости закупки.
Действующий в России с 2006г. федеральный закон о госзакупках №94-ФЗ нередко подвергался критике со стороны чиновников, экспертов и самих участников закупок. В частности, представители министерств и ведомств сетовали на то, что нормы закона в ряде случаев не позволяют заказчикам отобрать качественную продукцию или услугу, поскольку фактически единственным критерием отбора поставщиков является минимальная цена.
Одного этого критерия оказывается недостаточно, когда речь идет, например, о закупках сложной техники с длительным сроком эксплуатации. Конкретный станок или комбайн может стоить дешевле своих российских и зарубежных аналогов, но при этом иметь более короткий срок службы. Качество работы и сервисного обслуживания дешевых станков также может оставлять желать лучшего.
Прозрачность закупок
Однако нельзя сказать, что в действующей системе госзакупок сплошные недостатки. Эксперты выяснили, что при всех несовершенствах старого закона российская система электронных закупок сейчас функционирует неплохо. Министр по вопросам открытого правительства Михаил Абызов рассказал РБК, что члены экспертного совета при правительстве провели анализ эффективности действующей системы закупок федеральных и региональных органов исполнительной власти за 2012г.
"По результатам анализа выявлены недостатки, которые необходимо устранить. Исследование также показывает, как в целом работает формат электронных госзакупок. Предварительно можно сказать, что данный формат работает неплохо", - сказал М.Абызов, добавив, что результаты исследования будут обнародованы в ближайшее время.
По словам министра, единый общероссийский интернет-портал госзакупок обеспечивает их прозрачность, что позволяет экспертам оперативно анализировать систему и выявлять ее недочеты. Устранить их планируется в рамках разработки нормативно-правовых актов, которые дополнят закон о ФКС.
Как рассказал РБК руководитель рабочей группы по ФКС экспертного совета при правительстве РФ, первый проректор ВШЭ Александр Шамрин, в рамках деятельности совета были проанализированы случаи, когда заказчик сознательно или случайно допускает искажения при публикации извещения о закупке на официальном сайте путем использования букв латинского алфавита, пробелов в середине слова и т.д.
"Ввиду того, что эти искажения не позволяют отыскать на официальном сайте информацию о предстоящих закупках, в рамках исследования такие закупки названы "слепыми", - отметил А.Шамрин.
Новые правила
Предполагается, что ФКС вберет в себя все лучшее от нынешнего закона. В частности, электронные аукционы, являющиеся ядром действующего закона, останутся основным способом закупок типовых товаров и при новой системе. В дополнение к старым способам осуществления госзакупок также вводится ряд новых: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.
В рамках конкурсов и других процедур у заказчиков появится возможность устанавливать дополнительные критерии отбора поставщиков товаров: срок службы оборудования, затраты на его эксплуатацию и сервисное обслуживание. Таким образом, цена уже не будет единственным критерием отбора.
Законом также вводится предварительная квалификация участников конкурсов. Это означает, что к конкурсу могут быть допущены только те поставщики, которые соответствуют определенным требованиям, включая наличие необходимых финансовых ресурсов, оборудования, специалистов.
Ранее представители ФАС высказывали опасения, что предварительная квалификация может быть использована недобросовестными заказчиками для отбора "своих" поставщиков. Однако, как отмечает главный экономист "Уралсиб кэпитал" Алексей Девятов, во многих случаях предварительная квалификация необходима, чтобы отсечь заведомо неквалифицированных подрядчиков.
"На практике при применении закона 94-ФЗ нередкими были случаи, когда никому не известные компании, не обладающие ресурсами для исполнения контрактов, выигрывали конкурсы за счет демпинга по цене, а потом предлагали субподряды проигравшим квалифицированным компаниям, которые те должны были исполнять и вовсе за три копейки, часто себе в убыток. Предквалификация участников позволит бороться с компаниями-однодневками, основная цель которых стать посредником между государством и квалифицированными исполнителями и заработать на этом", - поясняет А.Девятов.
Борьба с "откатами"
Одно из главных отличий закона о ФКС от действующего состоит в том, что новый документ будет регулировать не только стадию размещения госзаказа, но также этапы прогнозирования, планирования, мониторинга и оценки эффективности закупок. Согласно новым правилам, госструктуры будут обязаны обосновывать начальную цену контракта и способ определения поставщика.
Особое внимание в законе уделяется государственному и общественному контролю за госзакупками. На первом этапе в 2014-2015гг. обязательному общественному обсуждению будут подлежать закупки на сумму свыше 1 млрд руб.
Недавно глава МЭР Андрей Белоусов заявил, что благодаря улучшению контроля за госзакупками ФКС позволит ликвидировать "откаты". "Если все удастся исполнить, "откаты" станут практически невозможны", - сказал министр. Он отметил, что в соответствии с новым законом будет жестко выстроена система контроля за поставщиками и исполнением заказа по существу.
С мнением министра в целом согласны и эксперты. "Публичность и доступность информации о планах госструктур по закупкам, об этапах отбора поставщиков и о самих поставщиках, о заключении с ними контрактов, об исполнении заключенных контрактов и об итогах исполненных контрактов - все это должно привести к увеличению контроля и уменьшению коррупции в сфере госзакупок", - считает юрист Московской коллегии адвокатов "Князев и партнеры" Денис Скрябин.
Между тем некоторые эксперты отмечают, что лазейки для недобросовестных участников госзакупок в новом законе еще остаются. "Я думаю, что в определенной степени добиться снижения "откатов" удастся за счет большей прозрачности и большего контроля со стороны общества. Тем не менее в законе остается много лазеек, связанных с механизмами формирования начальных цен, критериями отбора поставщиков, отсутствием четких критериев оценки эффективности закупок. Поэтому кардинального прорыва в этой сфере я не жду", - отмечает А.Девятов.
Руководитель коллегии адвокатов "Комиссаров и партнеры" Андрей Комиссаров считает, что механизмы общественного контроля и эффективности расходования бюджетных средств вряд ли остановят недобросовестных госслужащих, которые изначально преследуют цель получить "откат".
"Единственное, к чему могут привести эти меры - бОльшая осторожность заказчиков при формировании схемы "отката" и подбора желаемых участников торгов", - полагает юрист. Вместе с тем, по его словам, новый закон содержит и явно антикоррупционные положения об ответственности должностных лиц, осуществляющих закупку, и поставщиков непосредственно за результат, а также требования о раскрытии в отдельных случаях конечных собственников или бенефициаров компаний.
Чудо сразу не произойдет
И эксперты, и чиновники отмечают: не стоит ожидать, что с 1 января 2014г. новая система ФКС заработает в полноформатном масштабе. "Революции с внедрением ФКС не произойдет. Это начало большой системной работы по запуску новой системы госзакупок. Когда система ФКС устранит существующие недостатки? Точно не в первые месяцы", - считает М.Абызов. Он отмечает, что новая система является более современной и качественной, но также более сложной.
"Новая система предъявляет совсем другие требования к персоналу и к регламентам работы подразделений министерств и ведомств, отвечающих за госрасходы. Это означает, что на этапе запуска системы потребуются серьезные дополнительные усилия со стороны министерств, ведомств и госчиновников, ответственных за закупки. Думаю, с этими задачами министерства и ведомства справятся", - сказал М.Абызов.
Он напомнил, что в ближайшие полгода планируется подготовить качественную нормативную базу во исполнение ФКС, а также провести переподготовку персонала ведомств. "Тогда этап запуска системы, помимо дополнительной нагрузки, начнет сразу же приносить дополнительную эффективность", - полагает министр.
По мнению А.Шамрина, настройка системы ФКС потребует около трех лет. "Основное время потребуется на создание и внедрение единой информационной системы, которая обеспечит реализацию всех новаций, предусмотренных законом о ФКС", - отмечает он.
регион:
Россия
