Рынок выйдет из «серой» зоны

С сентября, после вступления в силу приказа Минсельхоза о правилах и порядке оформления ветеринарных документов, в России начали действовать поправки в закон «О ветеринарии». До последнего момента противники изменений настаивали на их бессмысленности и необходимости утвердить новую редакцию закона, разработанную Минсельхозом более шести лет назад, рассказывает заместитель руководителя исполнительного комитета Национальной мясной ассоциации (НМА) Максим Синельников.

Однако этот документ пока непроходной, поскольку не устраняет существующей раздробленности в госветслужбе страны, возникшей после административной реформы 2004 года: сейчас главные ветеринарные инспекторы регионов подчиняются не главному ветинспектору страны, а своим губернаторам. «После 4,5 лет обсуждения нового закона стало ясно, что принять его не получится — это неподъемная задача, поэтому решили пока «залатать дыры» внесением поправок в действующий документ», — говорит эксперт.

Попытки принять новую версию закона «О ветеринарии» предпринимались еще с 2000 года, но, поскольку он затрагивает интересы буквально каждого человека, вокруг документа переплетались интересы и задачи разных ведомств. Договориться не удалось, поэтому решили двигаться постепенно, начав с внесения поправок, рассказал заместитель руководителя Россельхознадзора Николай Власов. Даже по ним накал был такой, что президенту Владимиру Путину пришлось проводить отдельное совещание по законопроекту и только там приняли финальные решения — это беспрецедентный случай, отметил Власов. Проблема была в том, что это первый закон такого рода, который должен охватить регулирование крайне широкого круга вопросов, поясняет исполнительный директор Национального союза производителей молока («Союзмолоко») Артем Белов. «В результате была принята спорная и усеченная версия», — отмечает он.

Совершенствование нормативно-правовой базы не должно подменяться необоснованным расширением сферы применения ветеринарных правил без четкой регламентации их содержания и установления необходимой терминологии, уверен он. А теперь закон содержит многочисленные положения, создающие для этого правовую основу, считает Белов. По словам Синельникова, «Союзмолоко» изначально был против поправок, настаивая на принятии нового закона.

Изменения в законе наделили Минсельхоз необходимым минимумом полномочий по части разработки и утверждения ветеринарных правил, в том числе по оформлению документов и сертификации продукции животного происхождения. «Это очень важно, поскольку, например, правила по предотвращению распространения вируса АЧС не менялись с 1980-х годов», — отмечает Синельников. При этом, по словам Власова, ветеринарное законодательство должно корректироваться очень быстро: например, Международное эпизоотическое бюро в среднем вносит одно изменение в четыре дня.

Также поправки ввели в закон понятие регионализации — теперь территории можно будет классифицировать как благоприятные и неблагоприятные по различным болезням животных. Это должно способствовать развитию экспорта. Прежде из-за распространения АЧС, ящура и сибирской язвы вывоз продукции был затруднен даже из тех регионов, где эти заболевания не фиксировались. Регионализация очень важна для развития бизнеса.

«Отсутствие в нашей стране этой общепринятой в мире системы значительно тормозило открытие внешних рынков для отечественных производителей животноводческой продукции, — отмечает представитель «Мираторга» Дмитрий Сергеев. — Кроме того, мы надеемся, что регионализация позволит поддерживать эпизоотическое благополучие в регионах, где отсутствуют опасные болезни животных».

Самым обсуждаемым и значимым изменением в законе стал пункт о переходе на электронную ветеринарную сертификацию. До 1 января 2018 года можно оформлять документы как в электронном виде, так и на бумажных бланках — по желанию производителя. Радикальное повышение уровня биологической защиты страны и обеспечения пищевой безопасности — одна из амбициозных задач правительства, отметил Власов. Должно быть понятно, что мы едим и пьем, откуда поступил продукт, из чего сделан, и главнейший инструмент контроля — обеспечение прослеживаемости.

«Было решено, что в России она будет осуществляться на основе методов ветеринарной сертификации продукции животного происхождения», — пояснил он. Перечень подконтрольных категорий товаров был расширен до готовой продукции, то есть это уже не в полном смысле слова ветсертификация, а удостоверение безопасности, добавил Власов.

«Союзмолоко» неоднократно выступал против введения этой системы для готовой молочной продукции, подчеркивает Белов. «Она не нуждается в отдельной ветсертификации благодаря тому, что сырье для ее производства уже прошло ветеринарную проверку и было сертифицировано», — обращает внимание он. Законодательно закрепленная организация процесса переработки молока полностью исключает риски заражения продукции возбудителями общих заболеваний животных и человека, уточняет Белов.

«Наша позиция по вопросу электронной сертификации совпадает с позицией других производителей молочной продукции (в частности компанией «Данон») и может быть озвучена ассоциацией «Союзмолоко»», — ответил на запрос «Агроинвестора» представитель PepsiCo (корпорации принадлежит крупный производитель молочной продукции «Вимм-Билль-Данн»).

По словам Синельникова, революционность новой системы сертификации в том, что она фактически демонополизирует госветслужбу. «В последние годы оформление ветеринарных документов превратилось в масштабную промышленную индустрию, систему зарабатывания денег, хотя изначально это функция государства для обеспечения эпизоотической безопасности страны», — отмечает он.

Теперь ветсертификаты будут оформляться безвозмездно, при этом обязанность ветслужб заниматься этим сохраняется. «Когда мы проводили анализ работы региональных госветслужб, то пришли к выводу, что система настолько раздроблена, что даже тарифы на сертификацию между регионами различаются в сотни раз: например, в 2013 году в Брянской области 3 руб., а в Белгородской — 461 руб., при том что там самый высокий в стране уровень развития животноводства, — сравнивает Синельников. — При этом получаемые от ветсертификации деньги даже не поступают в консолидированный бюджет — Минсельхоз обсуждал с Минфином, насколько критично лишить госветслужбы этого заработка».

Конечно, возникнет необходимость поиска средств на содержание ветслужб, но неправильно перекладывать эти расходы на бизнес. По мнению эксперта, нам следует обратить внимание на опыт других стран, где предприниматели не оплачивают услуги госветинспекторов. Они компенсируются за счет бюджета путем перераспределения налогов, которые платит предприятие в регионе.

Основными недостатками бумажной сертификации являются высокие затраты при низком уровне обеспечения прослеживаемости, а также коррупционность системы, говорит Сергеев. Главный ветеринарный врач группы «Продо» Александр Адамов среди минусов традиционной сертификации тоже отмечает большие расходы на бумажные бланки и отсутствие контроля качества продукции от поля до прилавка. «При работе с бумагой есть определенные трудности: нужно заказать и привезти бланки строгой отчетности, сохранить и увезти корешки ветеринарных свидетельств. Поскольку каждый лист подконтролен, невозможно внести изменения, если при заполнении допущена ошибка, — рассказывает он. — Кроме того, на время заполнения бумаг задерживается транспорт».

За счет перехода на электронную ветсертификацию бизнес сможет экономить время и деньги, уверен Синельников. Закон дал право оформлять сертификаты негосударственным ветврачам, однако они смогут работать только с электронными формами, бланки строгой отчетности по-прежнему остаются в ведении госветслужбы. «После прохождения госаттестации частные специалисты смогут сертифицировать продукцию, перечень которой установит Минсельхоз. Для разных групп ветврачей списки будут различаться. У Россельхознадзора он будет самым широким, в него войдут все подконтрольные товары, утвержденные решением Комиссии Таможенного союза (№ 317 от 18 июня 2010 года), — комментирует Синельников. — Частные ветврачи, например, не смогут оформлять ветеринарно-сопроводительные документы (ВСД) на границе, не будут работать с какими-то опасными грузами — в этом плане замещения госветслужбы не произойдет».

По словам Синельникова, аттестованные специалисты, которые смогут сертифицировать продукцию, — это те же ветврачи компаний, которые сейчас следят за безопасностью продукции в процессе ее производства. «Как это работало прежде: сотрудники предприятий готовят все необходимые документы, потом приезжает госветврач и просто подписывает и штампует бланки. При этом нужно было платить и своему специалисту, и государственному — за выезд, если нужно, то за сверхсрочное время работы, перечислять определенную сумму станциям по борьбе с болезнями животных (СББЖ), — перечисляет эксперт. — А фактически всю работу делают ветврачи компаний». Теперь они сами смогут оформить электронные сертификаты, причем в любое удобное время, что позволит отгружать продукцию в более гибкие сроки.

Также работать с электронными сертификатами смогут уполномоченные лица и организации, которые осуществляют оборот подконтрольной продукции, — оптовая и розничная торговля, логистические службы. Они будут сертифицировать продукцию, подвергшуюся тепловой обработке и/или упакованную в потребительскую и транспортную упаковку, исключающую контакт с внешней средой. «Кладовщик получает товар, проверяет целостность упаковки и ставит в электронной системе отметку, что продукция перемещается из точки, А в точку Б; эта функция не требует знаний в области ветеринарии», — поясняет Синельников.

Для оформления электронных ветсертификатов создана государственная информационная система «Меркурий», разработанная Федеральным центром охраны здоровья животных (ВНИИЗЖ). Ее смогут использовать участники оборота подконтрольных товаров — производители продукции, сотрудники складов временного хранения, специалисты региональных ветуправлений, зон таможенного контроля и др. Также доступ смогут получить индивидуальные предприниматели и физические лица — ЛПХ, рассказывает заместитель директора ВНИИЗЖ по научно-исследовательской работе и мониторингу Алексей Мищенко. «В системе предусмотрено разграничение прав доступа к данным, то есть каждому пользователю присваивается своя роль в зависимости от его статуса и обязанностей», — уточняет он.

Технические требования для работы в «Меркурии» просты и доступны для любой организации, продолжает Мищенко. Нужно иметь компьютер стандартной комплектации и доступ в Интернет на скорости минимум 64 кбит/с. Также понадобится любой современный веб-браузер и программа для просмотра документов в формате pdf. «Вполне возможно работать на планшете или смартфоне, используя мобильный Интернет. По нашей оценке, большинство компаний уже имеют необходимое оснащение для работы с системой и никаких дополнительных затрат не потребуется», — добавляет он.

По мнению Мищенко, до 2018 года вполне реально перейти на электронную сертификацию без серьезных проблем. Для этого необходимо укрепить материально-техническую базу ветучреждений — обеспечить их компьютерами и оргтехникой, подключить Интернет, а также обучить специалистов работать с электронными сертификатами.

«Мираторг» начал переходить на электронную сертификацию с августа 2014 года, рассчитывая, что она поможет снизить затраты и повысить уровень обеспечения биологической безопасности продукции. По словам Сергеева, рост эффективности очевиден — сотрудники тратят меньше времени на оформление ВСД за счет интеграции складских и производственных систем с «Меркурием». «Конечно, как при реализации любой идеи, мы столкнулись с множеством трудностей: например, люди, привыкшие более 20 лет работать «по старинке», тяжело воспринимают переход на новое. Есть сложности и при построении интеграционных процессов», — добавляет он.

«Продо» также переходит на электронные документы, сейчас для получения разрешений на ввоз из-за границы племенного материала и инкубационного яйца холдинг использует систему «Аргус» — часть ГИС «Меркурий». По оценке Адамова, электронная ветсертификация позволит компании значительно сэкономить и благоприятно скажется на ее имидже. Тем не менее он признает, что и у работы с традиционными бланками есть свои достоинства. В электронной системе возможны сбои, а с бумажным сертификатом получить и подтвердить информацию можно и без доступа к Интернету. «Надеемся, что новая система будет работать без сбоев и оперативно, что позволит экономить время на оформлении документов», — добавляет он.

Сейчас идет активная работа по усовершенствованию системы — переход на автоматическое оформление документов, знает Синельников. Это позволит исключить человеческий фактор, что особенно важно для крупных предприятий и торговых сетевых организаций.

«Допустим, груз из распределительного центра перемещается в магазин. Товаровед в торговой системе компании оформляет накладную, где отмечает наименование, вес, место отправки и т. д., параллельно отправляется запрос в «Меркурий», который присылает уже сформированный номер ветсертификата. То есть два раза вручную вводить одинаковую информацию в торговой системе и в «Меркурии» будет не нужно, — поясняет он. — Россельхознадзор разработал шлюз, который позволяет обмениваться информацией между разными системами производителей и поставщиков, переводя данные на язык «Меркурия» и наоборот». По мнению Синельникова, возможность интеграции разных систем позволит быстрее перейти на электронную сертификацию, сократит ошибки при оформлении и издержки практически до нуля.

По мнению заместителя председателя комитета Госдумы по аграрным вопросам Надежды Школкиной (участвовала в разработке поправок), изменения в законодательстве позволят создать национальную систему контроля всей животноводческой продукции от производства до реализации потребителю. Кроме того, уменьшатся административные барьеры и финансовые затраты сельхозпредприятий, а также объемы контрафактной продукции.

Недобросовестным производителям появление электронной сертификации не предвещает ничего хорошего, поскольку будут перекрыты возможности для увеличения оборота за счет выпуска некачественной продукции, уверен Власов. Условно говоря, если на молокоперерабатывающий завод по данным ветсертификации поступает 10 т молока, а выходит 5 т сливочного масла, то становится понятно, что продукция фальсифицирована, поскольку объем сырья был недостаточным, поясняет он. «Теперь мы сможем видеть все подобные схемы, потому что оборот будет полностью прозрачен», — подчеркивает Власов.

Электронная сертификация позволит очистить рынок от фальсифицированной и контрабандной продукции, соглашается Синельников. Товар не сможет появиться на полке магазина, минуя систему, а поскольку она будет закрытой, попасть в нее он сможет лишь официально — на границе или производстве. Появиться где-то в середине цепочки будет невозможно, рассказывает он.

«Благодаря электронной сертификации можно эффективно проводить мониторинг: где скапливается продукция, где наоборот есть какой-то дефицит, оценивать уровни потребления, причем в режиме реального времени, — перечисляет он. — С бумажными бланками государство ничего не может проследить, кроме того, их можно украсть и легализовать сомнительную продукцию, что сегодня иногда происходит».

По мнению Сергеева, основное достоинство внедрения новой системы — вывод рынка из «серой» зоны: установление понятных, прозрачных, а главное обязательных правил игры, выполнение которых можно четко контролировать. «С работающей системой электронной сертификации ввести на рынок контрафактную и небезопасную продукцию будет в сотни раз сложнее», — думает он. Адамов же считает, что контроль качества продукции от поля до прилавка с помощью электронных ВСД — спорный вопрос.

Электронная ветсертификация продукции является основой для создания национальной системы прослеживаемости продовольствия от поля до прилавка, однако пока она действительно работоспособна лишь отчасти, поскольку у нас не развита идентификация сельхозживотных, обращает внимание Синельников. В свое время были попытки активизировать Минсельхоз разработать закон об идентификации и регистрации животных, но это ни к чему не привело, поэтому сейчас Россия пошла по пути ее разработки на уровне ЕврАзЭс с последующим внедрением необходимых нормативных актов.

«Первым идентифицировал 100% скота Казахстан, Белоруссия поэтапно ведет эту работу, а мы еще ничего не сделали, — признает он. — В случае согласования положения о единых подходах в ЕАЭС мы обязаны будем в установленные сроки внедрить эту систему. Здесь потребуется принятие федерального закона, поскольку любой собственник животного сразу после его рождения или ввоза будет обязан зарегистрировать и идентифицировать его».

По словам эксперта, в этом направлении предстоит еще большая работа, но важно то, что принято идеологическое решение — мы будем прослеживать всю цепочку производства животноводческой продукции. Это позволит понять, куда поступил продукт, если после отправки партии на производстве обнаружили какой-то риск, и наоборот — понять, откуда пришла продукция, если после продажи возникли вопросы к ее безопасности.

Россельхознадзор объясняет предложение ввести ветеринарную сертификацию для готовой молочной продукции необходимостью обеспечения принципов прослеживаемости, однако партия готового продукта может включать в себя более 50 партий сырого молока, данные о которых потребуется вносить в сертификаты, а затем проверять их наличие и сам товар, акцентирует Белов.

«Это потребует значительного расширения штата сотрудников и приведет к удлинению процесса передачи продукции с производства на реализацию. Будут расти издержки, и производители начнут вынужденно перекладывать их на потребителей, — предупреждает он. — В итоге молочные продукты будут попадать на полки гораздо позже и по более высоким ценам».

Потребитель не заметит изменения цен на продукцию после внедрения электронной ветсертификации, уверен Власов. Однако если бы система осталась прежней, то расходы производителей увеличились бы до 10% от стоимости продукции. Число сертификатов, которые должен будет оформлять только один крупный федеральный переработчик молока, превысит 6 млн штук в год, оценивает Белов.

В случае проведения ветеринарной сертификации на бумажных носителях затраты такой компании составят 8 млрд руб., что приведет к единовременному росту цены ее молочной продукции более чем на 7%. Издержки всей молочной отрасли на проведение ветеринарной сертификации с использованием бумажных бланков он оценивает примерно в 30 млрд руб. Производители молочной продукции, на которую сейчас необязательно оформлять ветсертификаты, получили отсрочку для перехода на электронную систему до 1 января 2017 года.

В «Мираторге» первые ВСД выписываются на зерно, которое поступает с полей на комбикормовый завод. Далее сертифицируются корма, которые идут, например, на свинокомплексы. Перемещение поросят с репродуктора на доращивание и откорм, а потом на мясоперерабатывающий комбинат, откуда готовая продукция отправляется в дистрибуторские центры, также сопровождаются ветеринарными документами, перечисляет Дмитрий Сергеев. Так как компания работает в электронной системе, данные в ней анализируются круглосуточно семь дней в неделю и доступны практически мгновенно, что просто невозможно с бумажными носителями.